Rui Medeiros lidera a reforma da Lei Orgânica do Tribunal de Contas. Em entrevista ao ECO explica a redução do âmbito do controlo prévio do TdC, justificada pela necessidade de maior celeridade.
Entrevista por: Filipa Ambrósio de Sousa, ECOO Governo aprovou em Conselho de Ministros as regras que passam a dispensar o visto prévio do Tribunal de Contas (TdC) para contratos públicos de valor elevado. Atualmente, esse visto é obrigatório para contratos iguais ou superiores a 750 mil euros — ou 950 mil euros no caso de vários contratos relacionados. Com estas novas regras, aprovadas esta quinta-feira, essa exigência deixará de ser a norma e passará a aplicar-se apenas em situações excecionais. Ou seja: contratos com valor superior a 10 milhões de euros mas com exceções.
Nos restantes contratos – de valor superior a dez milhões –, a decisão fica a cargo da entidade em causa: ou sujeita o contrato à fiscalização prévia do TdC ou adota mecanismos de controlo interno mais robustos e certificados pela Inspeção-Geral de Finanças e isentando-se assim do visto prévio.
A liderar esta reforma da Lei Orgânica do Tribunal de Contas está Rui Medeiros. Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Católica, e que exerceu funções de Diretor da Faculdade entre 2002 e 2005. Foi igualmente Diretor do Católica Research Centre for the Future of Law em diferentes períodos.
É sócio da Sérvulo & Associados, onde integra os departamentos de Direito Público e Arbitragem, com atividade em contencioso administrativo, regulação pública e arbitragem.
Ao longo da sua carreira, tem participado em múltiplas comissões e grupos de trabalho de relevância legislativa, incluindo a elaboração do Código dos Contratos Públicos, a reforma do regime do arrendamento urbano, a Lei da Água e projetos no domínio da responsabilidade civil do Estado.
Em entrevista ao ECO, 24 horas depois de a proposta ter sido aprovada em Conselho de Ministros, explica a redução do controlo prévio do Tribunal de Contas, justificada pela necessidade de maior celeridade administrativa e alinhamento europeu.
Quais os fundamentos legais que foram considerados para justificar a eliminação do controlo prévio para contratos até 10 milhões de euros?
Deixe-me só interromper antes de prosseguir… Só se fala do limiar dos 10 milhões… Mas, por exemplo, faz sentido que empresas públicas que atuam no mercado numa lógica puramente concorrencial, como a Caixa Geral de Depósitos, concorrendo com outras empresas do setor com as mesmas armas, e tendo de ser competitivas, também fiquem sujeitas a fiscalização prévia? Isso faz sentido?
Sim. Mas voltemos ao limiar dos 10 milhões… Porquê 10 milhões? Como é que esta reforma assegura que a redução do controle prévio não compromete a sustentabilidade das finanças públicas, especialmente em contratos de execução prolongada? Quais mecanismos legais asseguram que contratos de execução prolongada, como Parcerias Público-Privadas, continuem sujeitos a controlo rigoroso, mesmo após a reforma?
As coisas, ao contrário das simplificações que gostamos de fazer, não são preto e branco. Não se trata de demonizar a fiscalização prévia. Ela cumpre ainda hoje uma função relevante em Portugal.
Mas, por outro lado, todos sabemos que a fiscalização prévia constitui muitas vezes um fator que contribui para atrasar as decisões administrativas. Pode dizer-se que a decisão de recusa de visto tem de ser concedida em 30 dias. Mas isso é esconder a outra parte da realidade. Primeiro, são 30 dias úteis, ou seja, seis semanas. Sobretudo, qualquer dirigente da Administração Pública sabe por experiência própria que esse mês e meio se suspende sempre que o Tribunal de Contas solicita novos elementos ou diligências instrutórias. E todos sabemos que isso acontece muitas vezes. Daí que haja muitos casos em que o processo se arrasta.
Isto é mais ou menos reconhecido por todos. Não é por acaso que os sucessivos Governos, de direita ou de esquerda, sempre que se deparam com uma situação urgente, isentam os contratos da fiscalização prévia. É o que vai acontecer com a reconstrução após a devastadora tempestade Kristin. Mas foi também o que sucedeu em matéria de financiamento do PRR com fundos reembolsáveis destinados ao parque público de habitações a custos acessíveis ou, em geral, no domínio do programa Mais Habitação, ou ainda no quadro da Jornada Mundial da Juventude ou, antes, no contexto do combate aos incêndios.
Por isso, uma reforma tem que ponderar estas duas dimensões. É o que se propõe com a redução em cerca de 90% dos processos de fiscalização prévia, mas mantendo a sujeição a visto dos contratos mais relevantes em termos de valor ou que tenham impacto nas gerações futuras. Obviamente, pode discutir-se se o limiar deve ficar nos 10 milhões de euros ou, como tem sido proposto pela Presidente do Tribunal de Contas, nos 5 milhões de euros. Mas o princípio mantém-se: é tempo de reduzir significativamente o âmbito da fiscalização prévia, com medidas de compensação, e de a reservar para os atos e contratos mais impactantes.
Quais são essas medidas de compensação? Que medidas foram previstas para evitar que a diminuição do controlo prévio se traduza num “convite ao relaxamento” na execução de despesas públicas?
Basicamente, a aposta a sério em mecanismos de controlo interno, acompanhando o que se faz em toda a Europa, e desde logo na vizinha Espanha, e, sobretudo, nesta fase, o reforço da fiscalização no âmbito das auditorias do Tribunal de Contas.
Concretamente, quais mecanismos internos de controlo deverão ser adotados pelas entidades públicas para substituir a fiscalização prévia do Tribunal de Contas? De que forma a Inspeção-Geral de Finanças certifica esses mecanismos?
A proposta prevê que o Governo aprove num prazo curto uma profunda revisão dos mecanismos de controlo interno, em linha com as melhores práticas europeias. Só depois disso, e apenas para as entidades que cumpram os apertados requisitos que vão ser estabelecidos e que estejam devidamente acreditadas, é que tais entidades poderão ser dispensadas da fiscalização prévia.
Quanto ao mais, neste momento, em que está a ser ainda preparado o novo quadro enquadrador do controlo interno, é prematuro falar do papel que a IGF vai ser chamada a desempenhar no novo regime.
Falou também do reforço da fiscalização do Tribunal de Contas no âmbito das auditorias. De que forma o Tribunal de Contas continuará a monitorar e auditar contratos isentos de fiscalização prévia, garantindo deteção e correção de irregularidades após a execução?
Este aspeto é central. Todos os contratos que estão atualmente sujeitos a visto terão de ser comunicados ao Tribunal de Contas para que possam ser objeto de uma auditoria. Por isso, o número de juízes da secção de auditoria vai aumentar.
Mais: ao contrário do que sucede na fiscalização prévia, em que os fundamentos de recusa de visto são limitados, na auditoria o Tribunal de Contas pode analisar todas as dimensões do contrato e, por isso, fazer um controlo muito mais exigente. E, obviamente, se houver deteção de possíveis infrações financeiras, pode ter lugar um processo de efetivação da responsabilidade no Tribunal de Contas.
Não é por acaso que os sucessivos Governos, de Direita ou de Esquerda, sempre que se deparam com uma situação urgente, isentam os contratos da fiscalização prévia. É o que vai acontecer com a reconstrução após a devastadora tempestade Kristin. Mas foi também o que sucedeu em matéria de financiamento do PRR com fundos reembolsáveis destinados ao parque público de habitações a custos acessíveis ou, em geral, no domínio do programa mais habitação, ou ainda no quadro da Jornada Mundial da Juventude ou, antes, no contexto do combate aos incêndios”
Mas, se deixa de haver responsabilidade financeira por culpa leve, como é que a legislação equilibra a flexibilização do controlo prévio com a responsabilização proporcional dos gestores públicos, garantindo proteção do erário sem desincentivar decisões de investimento?
Em qualquer dos países com que nos gostamos de comparar não há responsabilidade financeira por culpa leve. Basta pensar em países como a Itália, a França, a Espanha ou, mesmo com as suas especificidades, na Alemanha. Em todos eles a responsabilidade pressupõe culpa grave ou dolo.
Mais, em matéria de responsabilidade civil dos funcionários públicos, e mesmo que esteja em causa a violação ilícita de direitos fundamentais de todos nós, a lei portuguesa, desde há muito, não admite uma obrigação do funcionário responsável se houver apenas negligência leve.
E porquê?
Por três razões. Desde logo, para que os nossos funcionários, com medo de decidir, não comecem a arrastar ainda mais os processos, agravando a lentidão crónica da nossa Administração Pública.Além disso, o medo da responsabilidade financeira faz com que em Portugal seja praticamente impensável que a Administração, mesmo quando sabe que errou e que deve indemnizar ou pagar alguma coisa, o faça voluntariamente. Os nossos dirigentes preferem que o particular vá para tribunal, porque, com uma decisão condenatória do tribunal, sabem que não poderão vir a ser responsabilizados pelo Tribunal de Contas.
Por último, cada vez é mais difícil recrutar gente qualificada e com grandes percursos profissionais para cargos dirigentes da Administração Pública, porque há cada vez menos pessoas que estejam disponíveis para virem a ser responsabilizadas – muitas vezes em valores muito expressivos – só porque, na interpretação do Tribunal de Contas – muitas vezes criticável – violaram a lei. O importante é que, havendo culpa grave ou dolo, haja plena responsabilidade financeira.
O medo da responsabilidade financeira faz com que em Portugal seja praticamente impensável que a Administração, mesmo quando sabe que errou e que deve indemnizar ou pagar alguma coisa, o faça voluntariamente. Os nossos dirigentes preferem que o particular vá para tribunal, porque, com uma decisão condenatória do tribunal, sabem que não poderão vir a ser responsabilizados pelo Tribunal de Contas”
Em que medida a reforma, ao passar de fiscalização prévia para fiscalização concomitante ou sucessiva, impacta a credibilidade do Estado português perante a União Europeia, instituições financeiras internacionais e cidadãos?
Isto significa que, no contexto europeu, a credibilidade financeira de um Estado em nada depende da existência ou não de visto prévio. Mais, em matéria de fiscalização prévia, não se está a inventar a roda… A reforma proposta limita-se basicamente a alinhar com as melhores práticas dos Estados de Direito europeus.
