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OPINIÃO | Lei-travão: quando surgiu e para que serve, afinal?

Segunda-feira, Abril 12, 2021 - 12:33
Publicação
EXPRESSO

Prescindir de aplicar a “lei-travão”, num momento financeiro de incerteza e exceção significa dispensar um mecanismo jurídico desenhado para evitar o agravamento dos défices crónicos que Portugal apresenta, sobretudo num período em que as finanças públicas ficam mais expostas a excessos populistas, defende Maria d'Oliveira Martins, professora de Finanças Públicas e Direito Constitucional na Universidade Católica Portuguesa

As medidas legislativas de apoio social recentemente aprovadas na Assembleia e promulgadas pelo Presidente da República violam a Constituição, concretamente aquilo que se apelida de “lei-travão” (artigo 167.º, n.º 2). Por “lei-travão” designa-se a inibição do exercício de iniciativa legislativa dos deputados e grupos parlamentares durante o período de execução orçamental, para evitar a aprovação de leis que promovam a redução de receitas ou o aumento de despesa, à margem do plano financeiro votado na Assembleia e publicado como Orçamento do Estado. A única entidade com iniciativa legislativa que não está inibida de apresentar propostas com este efeito é o Governo.

A história desta “lei-travão” conta-se em poucas linhas e justifica a sua designação. Este mecanismo remonta ao século XIX e está relacionado com o facto de então as nossas finanças serem estruturalmente desorganizadas e deficitárias. Todos os nossos orçamentos foram deficitários de 1834 a 1928, com exceção dos de 1912 a 1914, período em que Afonso Costa detinha a pasta das Finanças. Foram estes sucessivos défices, agravados pelos excessos populistas da 1.ª República, que justificaram a aprovação de sucessivas leis manifestando a preocupação de limitação do poder parlamentar em matéria orçamental, em 1870, 1907, 1908 e 1913. Também a segunda parte do artigo 97.º da Constituição de 1933 acolheu esta limitação, após a revisão constitucional de 1935. Foi nestes mecanismos limitadores, instituídos originalmente por meio de lei, que se inspirou o artigo 167.º, n.º 2, da Constituição. Daí a designação de “lei-travão” para o designar.

Inscrita na atual Constituição logo desde 1976, a “lei-travão” não deve ser lida como um anacronismo. Ela justifica-se como trave-mestra do esquema de separação de poderes orçamentais prescrito pela própria lei fundamental. Como explicava já no final da década de 1980 Marcelo Rebelo de Sousa, o processo orçamental resulta de um processo rígido de partilha de poderes entre a Assembleia da República e o Governo, cabendo-lhes funções bem definidas à partida: o Governo propõe o Orçamento; a Assembleia aprova-o (com ou sem alterações) ou rejeita-o; e o Governo executa-o.

Com funções separadas, Assembleia e Governo estão impedidos de invadir o campo de ação do outro. Ou seja, o Governo deve ater-se a propor e a executar o Orçamento aprovado pela Assembleia da República. A Assembleia, por seu turno, deve abster-se de intervir na execução orçamental que está a ser levada a cabo pelo Governo, através da redução de receitas ou aumento de despesas. Isto porque o aumento de despesa ou a redução de receitas, feitos de forma inesperada e sem previsão de uma compensação correspondente, colocam em risco todo o trabalho de execução orçamental e redundam inevitavelmente em mais défice.

O Tribunal Constitucional tem confirmado este entendimento em todos os casos de leis violadoras do artigo 167.º, n.º 2, que foram submetidos à sua apreciação. Aos casos de aumento de despesa ou redução de receita da iniciativa da Assembleia da República, o Tribunal Constitucional aplicou o conceito de inconstitucionalidade parcial, impedindo a imediata produção de efeitos da lei violadora da “lei-travão”, obrigando a que a mesma apenas pudesse produzir os seus efeitos no ano económico seguinte, devidamente enquadrada em novo Orçamento.

Prescindir de aplicar a “lei-travão”, num momento financeiro de incerteza e exceção significa dispensar um mecanismo jurídico desenhado para evitar o agravamento dos défices crónicos que Portugal apresenta, sobretudo num período em que as finanças públicas ficam mais expostas a excessos populistas.

Nota-se que este episódio é só mais um numa longa série de sucessivas violações de normas constitucionais e legais financeiras – favorecidas agora com a suspensão das regras orçamentais europeias – que se têm somado nos últimos anos, sem que ninguém se insurja contra elas. É paradigmática, a este respeito, a pura e simples omissão de aprovação dos Decretos-Leis de Execução Orçamental em 2020 e em 2021. Prescindir, por isso, desta “lei-travão” seria mais um contributo para a deterioração do direito financeiro e do rigor na gestão dos recursos públicos.

A contínua e reiterada degradação das regras constitucionais e legais financeiras não vem sem um preço: maior instabilidade política nos anos vindouros, na medida em que condena ao desuso um mecanismo de proteção dos governos minoritários; e, sobretudo, mais despesa, mais dívida, maior descontrolo orçamental, que trarão mais impostos para nós e mais dívida para as gerações mais novas, já tão oneradas com esta pandemia.

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