Perante as incertezas que se adivinham, era bom refletir sobre se pode haver estabilidade política para além da demissão do primeiro-ministro e vida para além do orçamento
Quando em 1976 e em 1982 se desenhou o semipresidencialismo português, a grande preocupação dos deputados constituintes foi a de – num quadro político-partidário ainda muito incerto – favorecer a estabilidade governativa. Considerando que o sistema proporcional então adotado não ajudava à formação de maiorias absolutas, todos os partidos que venciam as eleições legislativas deviam ter a possibilidade de formar governo mesmo sem atingir essa fasquia, sem serem forçados a fazer coligações contranatura ou simplesmente não previsíveis pelos eleitores.
Para viabilizar governos de maioria relativa – impropriamente designados “governos minoritários” –, a Constituição estabeleceu assim que o programa do governo não tem de ser votado na Assembleia da República. Ao contrário do que sucede na vizinha Espanha, não existe entre nós necessidade de uma investidura parlamentar do executivo. É certo que, para o governo entrar em plenitude de funções, o seu programa tem de ser apresentado e debatido no Parlamento, mas só será sujeito a votação se algum partido da oposição propuser formalmente a sua rejeição.
Não é uma subtileza sem relevância, porque desta forma os governos recém-empossados pelo Presidente só ficam impedidos de seguir em frente se a maioria absoluta dos deputados votar unida pela rejeição do respetivo programa – o que, nos tempos mais recentes, apenas sucedeu com o segundo governo de Passos Coelho, antes da formação da denominada “geringonça”. Os governos não precisam assim de ter o apoio de uma maioria absoluta. Basta que não tenham uma maioria absoluta contra.
Ainda nos termos constitucionais, uma vez superado este teste da apreciação do programa do governo, a Assembleia continua a só poder demitir o executivo por maioria absoluta dos seus deputados, seja na aprovação de uma moção de censura, seja na rejeição de um voto de confiança.
Assim configurado originalmente, a evolução posterior do sistema semipresidencialista revelou, contudo, que as principais causas de instabilidade política não são nem a rejeição do programa do governo, nem a aprovação de moções de censura, nem menos ainda a reprovação de votos de confiança. São, isso sim, a demissão do primeiro-ministro e o chumbo do orçamento de Estado.
Por razões diversas, o segundo governo de António Guterres, o primeiro e único de Durão Barroso, o segundo de José Sócrates e o terceiro de António Costa caíram todos por demissão do primeiro-ministro. E todas estas demissões redundaram sempre em dissolução do Parlamento e em novas eleições – quando, nos termos constitucionais, apenas se impõe a nomeação de um novo primeiro-ministro.
A moção de censura, instrumento por excelência de efetivação da responsabilidade política do governo perante o Parlamento, há muito que saiu de cena. Desde o primeiro governo de Cavaco Silva, em 1987, que nenhum outro executivo foi derrubado por esta via. Todos os partidos políticos aprenderam a lição: causar instabilidade governativa é algo que se paga bem caro nas urnas. De então para cá, a principal causa de instabilidade são, pois, os primeiros-ministros que, com motivações mais ou menos atendíveis, fogem às suas responsabilidades.
Mais curiosa é a transformação do orçamento de Estado numa espécie de voto de confiança renovado anualmente, que o governo é obrigado a solicitar à Assembleia antes de iniciar cada exercício financeiro. Para a Constituição, o orçamento é uma lei como outra qualquer, que, como é aliás a regra, apenas tem de ser aprovada por maioria simples: mais votos a favor do que contra. A sua não aprovação, no prazo legalmente previsto, significa somente que o governo tem de apresentar uma nova proposta ao Parlamento.
A metamorfose do orçamento no instrumento central de efetivação da responsabilidade do governo perante o Parlamento – com a quase certa demissão daquele e ou dissolução deste – resulta de uma combinação improvável de duas doutrinas políticas. Por um lado, a “doutrina Cavaco Silva”, primeiro-ministro e professor de finanças públicas, segundo a qual não há disciplina orçamental sem um orçamento aprovado a tempo e horas, para entrar em vigor no dia 1 de janeiro. Por outro lado, a “doutrina António Guterres”, o engenheiro do diálogo que sempre associou o fracasso na aprovação do orçamento ao seu próprio pedido de demissão – procurando compensar a falta de maioria absoluta com uma estratégia ostensiva de chantagem sobre os deputados no momento orçamental. Daí até à atualidade, com mais ou menos ênfase, consoante as necessidades, todos os primeiros-ministros afinaram a sua retórica pelo mesmo diapasão.
Estas duas linhas de evolução paralelas desembocam nas duas dissoluções do segundo mandato de Marcelo Rebelo de Sousa. No final de 2021, o Presidente dissolveu o Parlamento porque o governo de António Costa falhou a aprovação do orçamento para 2022, a tempo de entrar em vigor a 1 de janeiro desse ano. Perante o espectro da ingovernabilidade futura, o Presidente optou por causar instabilidade imediata – com o orçamento para 2022 a ser publicado no Diário da República apenas a 27 de junho. Por seu turno, apenas dois anos volvidos, espera-se nova dissolução para o início de 2024, porque o Presidente – com receio da fuga de mais um primeiro-ministro em funções para a Europa – associou enfaticamente a maioria do PS a António Costa e a saída deste à convocação de novas eleições legislativas.
Perante a incerteza que se adivinha, após 10 de março de 2024, era bom refletir sobre se os caminhos que o sistema de governo português tem seguido ultimamente – ao arrepio do propósito original dos constituintes de 1976 e 1982 – são os que melhor servem o País e os portugueses. Ou se, pelo contrário, pode haver estabilidade política para além da figura do primeiro-ministro e vida para além do orçamento!
Jorge Pereira da Silva, Professor da Escola de Lisboa da Faculdade de Direito da Universidade Católica.
