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Bloqueios orçamentais e constitucionais pela Prof.ª Maria d'Oliveira Martins

Wednesday, April 3, 2024 - 10:41
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EXPRESSO

A falta de uma Constituição financeira forte, e de uma reflexão sobre a mesma, faz antever que os próximos tempos políticos vão assentar ou na inevitabilidade da dissolução parlamentar como resposta para os impasses gerados, com as consequências inerentes do encurtamento de ciclos políticos e do agravamento da barganha política ou – o que é pior – no experimentalismo político

Bloqueios Orçamentais e Constitucionais

Vamos entrar numa nova Legislatura sem que a Constituição ofereça respostas adequadas aos bloqueios orçamentais que se adivinham no horizonte.

Quarenta e oito anos depois da sua aprovação, a Constituição financeira perdeu a ligação à realidade.

Apoia-se ainda hoje em pressupostos nacionalistas e de indiferença ao endividamento público, como se a União Europeia e os limites de défice e dívida não se tivessem tornado centrais. E mantém uma conceção de Orçamento do Estado que ficou congelada em princípios clássicos novecentistas, como se eles não tivessem já sofrido uma metamorfose com as recentes preocupações da programação orçamental, da estabilidade e sustentabilidade orçamental e da transparência.

Três exemplos da experiência constitucional dos Estados-Membros da União Europeia permitem-nos perceber o que nos deixa a perder a teimosia de manter intocado o texto da nossa Constituição.

Em primeiro lugar, já poderíamos ter refletido sobre mecanismos para ultrapassar bloqueios institucionais entre o Parlamento e o Governo, alternativos à dissolução parlamentar.

Poderíamos ter ponderado, por exemplo, a utilidade de lançar mão do mecanismo previsto na Constituição francesa – já sobejamente experimentado – de permitir ao Governo decretar a entrada em vigor do Orçamento, assumindo ele próprio a responsabilidade política por esse ato, quando há um bloqueio parlamentar que impossibilita a sua aprovação.

Poderíamos ainda ter ponderado alternativas à prorrogação de vigência do Orçamento do ano anterior, em caso de não aprovação atempada do mesmo, de modo a evitar períodos muito longos sem Orçamento aprovado (como sucedeu em 2022, em que o Orçamento foi publicado no final de junho e cuja lembrança nos custou um adiamento inconstitucional da resolução da crise política de novembro passado). Há Constituições europeias que preveem a possibilidade da aprovação de Orçamentos provisórios com duração inferior a um ano (França, Dinamarca Suécia e Itália) ou até para períodos superiores a um ano (Suécia, Áustria e Grécia).

A Constituição austríaca chega até a abrir a hipótese – ímpar na Europa – de permitir, a título excecional, a apresentação de uma proposta de Orçamento pelo Parlamento, caso o Governo não a apresente a tempo, de forma a assegurar a sua entrada em vigor sem atrasos.

Poderíamos, em segundo lugar, ter discutido sobre a qualidade das propostas orçamentais, impedindo a aprovação de medidas sem que haja tempo para a devida apreciação e ponderação do seu impacto financeiro. Não foi, certamente, por falta de pretexto que isto não foi feito: nos últimos anos, têm vindo sucessivamente a ser batidos recordes de propostas de alteração ao Orçamento. Só da última vez, no espaço dos 50 dias que durou o debate orçamental, foram registadas e debatidas 1864 alterações à proposta do Governo (!).

Neste domínio, há três Constituições que poderiam ter inspirado a discussão: a espanhola, que impede a votação de novos impostos através da Lei do Orçamento; a alemã, que obsta à existência de “cavaleiros orçamentais” (normas que tenham uma duração superior à vigência do ano económico orçamental); ou até mesmo a grega, que proíbe que haja alteração de pensões por via orçamental.

Em terceiro lugar, poderíamos ainda ter aproveitado para revisitar a norma-travão da nossa Constituição, que se mantém imutável desde o início do século XX: seja estabelecendo pontes ou mecanismos de colaboração entre o Parlamento e o Governo (como preveem as Constituições grega, irlandesa e de Malta), seja ponderando – numa tentativa de contrabalançar a fortíssima governamentalização do Orçamento – a admissão de propostas parlamentares de aumento de despesa, condicionadas à apresentação de receitas compensatórias, como se faz em Itália.

Estes são só exemplos daquilo que se poderia ter discutido e do quanto poderíamos ter avançado neste domínio.

A falta de uma Constituição financeira forte ou sequer de uma reflexão sobre a mesma, faz antever que os próximos tempos políticos vão assentar ou na inevitabilidade da dissolução parlamentar como resposta para os impasses gerados, com as consequências inerentes do encurtamento de ciclos políticos e do agravamento da barganha política ou – o que é pior – no experimentalismo político.

Até quando vamos continuar a viver assim, com uma Constituição financeira irrelevante?

Maria d'Oliveira Martins | Professora de Finanças Públicas e Direito Constitucional na Universidade Católica Portuguesa